末位就要降职降薪？专家：企业行使经营自主权不能任性

[11]所谓分离型，是指法制定关系中的法律与行政立法之间，法制定与法执行关系中的立法与行政行为之间至少存在一种分离状态。

需要注意的是，在《行政处罚法》上增设法盲规范，有可能会招致损害行政效率的诘难，尤其是由谁来证明法盲究竟是否可以避免。[50] 譬如，参见陈传宗：《论行政法上承诺》，载《宪政时代》1980年第3期，第57、58页。

（三）法盲可罚与不可罚的标准 法盲既然并不都是可罚的，允许有所例外，那么，在理论研究上便需出具其可罚与不可罚的具体标准。譬如，在河北省雄县公安局做出的《行政处罚决定书》中，被处罚人王某曾做出其在不知道违法的前提下在雄县北沙中学门口燃放烟花爆竹的抗辩，但是公安局在最后的处罚决定中并未予以回应，而是直接予以了处罚。[9]一般认为，对不同性质的认识错误需要适用不同的处理原则：对事实没有认识或者产生错误认识（构成要件错误），是可以阻却行政处罚责任的成立的。[9] Keedy,Ignorance and mistakes in the criminal law22 Harvard Law Review 77（1908）. [10] 行政处罚法上的责任条件，主要是指违法行为人的主观过错，包括故意与过失。然若系可避免之禁止错误，将仅能构成减轻可非难性之事由，并视个案情形得酌减其处罚。

红灯表示禁止通行，绿灯表示准许通行，黄灯表示警示这个条款，更加不知道违反了这个条款要被扣分、罚款，这种辩解并不成立禁止错误，也不是本文所要说的法盲。退一步说，即使不知法不免责并不需要在每一个部门法中加以罗列，它作为一个法律格言，早已深入人心，《行政处罚法》对此按下不表，也只是对这一法感情的默认，《行政处罚法》同样奉行的是不知法不免责。此外，《国务院工作规则》的修改又呈现出以下事实：即国务院全体会议承担的任务越来越少，1998年列举了国务院全体会议的四项任务，2003年改为三项，2008年之后只有两项，2013年又取消了一般每半年召开一次的规定。

这一研究具有如下意义：第一，梳理关于国务院会议制度的法律规范，观察整理国务院会议制度的实际运行情况，有助于把握宪法和《国务院组织法》相应条款的落实情况，更好地理解其规范内涵。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院的决策重心经历了从全体会议到总理办公会议+常务会议再到常务会议的发展历程，这是国务院日常工作的实践和宪法、《国务院组织法》的规范长期磨合的结果。1954年《国务院组织法》第一次将国务院会议区分为国务院全体会议和国务院常务会议，国务院全体会议由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长组成，每月举行一次，在必要的时候由总理临时召集。

现行《国务院工作规则》规定，国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定，这可以看做是对重大问题的解释和细化。从会议过程的角度，议题设置、会议发言的环节应该体现民主，决策环节应该体现集中。

例如，任免特别行政区行政长官时召开国务院全体会议，已经形成一条惯例。之所以取消总理办公会议，根本原因是它的存在缺乏宪法和《国务院组织法》层面上的规范依据。[38] 本表只统计法定组成人数，不含列席人员，常务会议人数和全体会议人数中减去了兼职人员熊樟林：《重大行政决策概念证伪及其补正》，载《中国法学》2015年第3期。

2008年至2013年温家宝任总理期间，国务院常务会议共研究讨论611个议题，涉及应对国际金融危机、保障和改善民生、深化改革开放、加强政府自身建设等方面。[46] 参见应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第15页。现行《国务院工作规则》规定国务院全体会议讨论决定重大事项，常务会议讨论决定重要事项，这种强行将国务院全体会议置于更重要的地位的做法并无必要，也不符合实际情况。[34]直到1982年宪法规定总理负责制之后，国务院实现了领导体制的重大变化，国务院全体会议才在法理上丧失了其对常务会议的优势。

与会人员权责清晰，总理全面领导国务院工作，副总理、国务委员各有分工，分别负责处理分管工作，[39]总理通过召开国务院常务会议，即可全面掌握国务院的情况，并通过副总理、国务委员，实现对国务院各部门的领导。召开会议是国务院的一种活动方式，同时也是总理对国务院的一种领导方式。

本文拟从组织法的角度透视国务院会议制度变迁历程，挖掘其中的宪法和行政组织法内涵。[12] 分别是1998年《国务院工作规则》（国发〔1998〕9号）、2003年《国务院工作规则》（国发〔2003〕11号）、2004年《国务院工作规则》（国发〔2004〕18号）、2005年《国务院工作规则》（国发〔2005〕2号）、2008年《国务院工作规则》（国发〔2008〕14号）、2013年《国务院工作规则》（国发〔2013〕16号）、2018年《国务院工作规则》（国发〔2018〕21号）。

组织法 一、问题意识与研究进路 2019年国务院《重大行政决策程序暂行条例》的出台，在一定程度上触及了会议的法治化这一问题，该条例就哪些事项需要上会讨论、集体讨论的规则等作出了规定。（二）国务院会议制度及其特点 1954年9月，第一届全国人民代表大会制定通过了《中华人民共和国宪法》（即1954年宪法），政务院改为国务院，实现了性质和地位的重要转变。而总理办公会议作为一种法外的会议，其产生和消逝也有值得解释之处。而2003年以来，国务院常务会议平均每月召开3至4次，换言之，国务院通常每隔7-10天就会召开一次常务会议。2003年取消总理办公会议后，国务院常务会议的召开频率随即显著增加（参见表2），这说明国务院召开会议的需求是客观存在的，国务院常务会议在某种意义上起到了替代总理办公会议的功能。有观点认为，国务院组成部门应当减少到国务院总理能够直接领导的数额，进而实现国务院常务会议与国务院全体会议的合而为一。

长期以来，我国中央和地方行政组织法的缺失是行政法制的明显短板，行政组织法的研究也相对沉寂。如果遇到国家重大军政司法等综合问题，非政务院所能单独解决时，政务院则需与人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署召开联席会议，联合发布有关命令和决定。

其中，2003年以来取消总理办公会议，实现了国务院的会议制度向法定方式的回归。[28] 《香港特别行政区基本法》第45条规定：香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。

上文已经论述，在总理负责制之下，国务院常务会议与国务院全体会议具有相同的法律地位，而前者更能实现总理对国务院的有效领导。国务院常务会议之所以能在制度竞争中胜出，是因为其契合了总理负责制下国务院的领导体制和领导方式。

[25] 参见叶托、周婷等：《国务院常务会议的制度架构与实际运作——基于189份会议新闻通稿的分析》，载《长白学刊》2019年第3期。[5] 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949-1976）》，中央文献出版社1997年版，第418页。[10] 韩大元：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第483页。1955年10月26日，周恩来主持国务院常务会议，会议决定，今后将定期召开国务院常务会议，时间暂定为每星期三下午。

[17] 如《90年代中国食物结构改革与发展纲要》由1993年2月9日经国务院第220次总理办公会议审议通过，《90年代中国食物结构改革与发展纲要》，载《人民日报》1993年6月20日第2版。[13] 根据各版《国务院工作规则》汇总整理而成，其中2003年、2004年、2005年《国务院工作规则》的规定相同，合并为一栏。

作为国务院自己制定的行政规定，《国务院工作规则》是针对国务院组成人员的行为规范，也反映了国务院对其自身组织活动方式的基本认识。任免香港特别行政区、澳门特别行政区的行政长官时，国务院全体会议即有此种代表作用。

因此，这一时期，国务院发布决议和命令主要在国务院全体会议上通过，而国务院常务会议则处于辅助的地位。但是，取消总理办公会议还需要一定的现实条件，那就是把国务院常务会议规模缩减到总理能够有效领导的控制幅度，1998年的国务院机构改革恰恰做到了这一点，这次机构改革通过大幅度削减国务院组成部门，压缩了国务院常务会议和全体会议人数，为取消总理办公会议准备了条件。

行政决策、行政机关的内部审批、备案等内容宜先由各级政府在类似《国务院工作规则》这类的组织规范中加以规定，待时机成熟时再转化为法律的规定，吸收进《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，关于重大行政决策程序的规定或者可以被以后修改的中央和地方组织法吸收，或者可以作为特别规定而继续存在。第二，明确和细化国务院工作中重大问题的内涵。这说明，国务院重要事务的决定权实际上集中于国务院全体会议。相比较而言，国务院常务会议的次数远远超过全体会议，1993年至2003年期间，一届政府召开的国务院常务会议估计在70次左右。

[45] 参见薛刚凌：《行政组织法发展缺位之检讨》，载《江苏社会科学》2008年第5期。[14] 韩福东：《国务院决策的制度新意》，载《新闻周刊》2004年第6期。

[3] 李格：《关于1949-1954年中央人民政府的若干问题》，载《党的文献》1996年第4期。明确国务院常务会议的议事决策核心地位，而将国务院全体会议定位为一种传达信息、部署工作的权威形式和交流讨论、听取意见的平台。

文章来源：《法治现代化研究》2020年第1期。金国坤：《国家治理体系现代化视域下的行政组织立法》，载《行政法学研究》2014年第4期。